Garanties: waarom hoeft een bankierende overheid zich niet aan Basel II te houden?

Op 21 juni 2012 heeft de Algemene Rekenkamer een rapport uitgebracht met de titel Risico’s voor de overheidsfinanciën – Inzicht en beheersing. Het rapport gaat met name in op de garanties die door de overheid zijn verstrekt. In 2011 tellen de overheidsgaranties volgens de Rekenkamer op tot een totaal van 465 miljard euro (77% van het BBP, Bruto Binnenlands Product), een bedrag dat sterk is gestegen sinds 2008. De grootste posten zijn de garanties die zijn verstrekt in het kader van de woningmarkt en de Europese noodfondsen plus IMF. Centraal in het rapport staat onderstaand overzicht.


Expliciete overheidsgaranties als % van het BBP in 2008 – 2011, bron: Rekenkamer 2012

Warrig

Het is jammer dat het rapport niet werkt met een piramidestructuur. Helaas worden de bedragen die afgebeeld staan als percentage van het BBP, niet als eurobedragen genoemd, en worden ze ook niet opgedeeld in individuele (sub)posten. Het rapport verwijst naar een tabel uit het jaarverslag van DNB over 2011 dat wel eurobedragen noemt. Die tabel staat (enigszins bewerkt) hieronder. Dat helpt, hoewel de aansluiting tussen de grafiek van de Rekenkamer en de cijfers van DNB niet helemaal te maken is.


Garanties en achterborgstellingen Nederlandse overheid, bron: DNB, Jaarverslag 2011, p. 39

Het DNB jaarverslag vermeldt een totaal van 466 miljard euro, terwijl de Rekenkamer een bedrag van 465 miljard euro noemt. Een procentueel gezien gering verschil, maar in absolute zin significant. Met dit soort bedragen (miljarden euro’s) zou je niet dergelijke verschillen willen zien.

Europese noodfondsen en IMF

Wanneer we focussen op de internationale garanties, dan gaat de Rekenkamer uit van ruim 120 miljard euro (zie de eerste figuur, ruim 20% van een BBP van ruim 600 miljard euro), terwijl DNB uitgaat van 129 miljard euro (98 miljard euro gegarandeerd aan EFSF en 33 miljard euro vanwege de DNB deelneming in het IMF). Deze bedragen zouden kunnen corresponderen maar daar ben ik niet geheel zeker van.

De internationale garanties zijn het gevolg van diverse steunprogramma’s van de ECB aan Europese landen in financiële nood, de programma’s om staatsobligaties op te kopen van zwakke eurolanden op zowel de primaire als de secundaire markt (respectievelijk via de covered bond en securities markets programma’s), de steun aan Griekenland via de Greek Loan Facility en het European Financial Stability Facility (EFSF). Ook is er nog het European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM), dat steunprogramma’s financiert door het aantrekken van leningen op de kapitaalmarkt. Nederland staat met de andere EU landen hiervoor uiteindelijk garant. Tenslotte verstrekt het IMF leningen aan probleemlanden, met funding vanuit de centrale banken van de lidstaten. Nederland staat garant voor het stuk dat door DNB wordt gefinancierd.

Gaat het permanente noodfonds ESM (European Stability Mechanism) van start, dan draagt Nederland hieraan 40 miljard euro bij, waarvan 4,6 miljard euro aan gestort kapitaal en 35,4 miljard euro aan garanties (p. 36). De garanties aan het EFSF worden vanaf dat moment wel minder.

Maar het blijft verder gaan. Zo staat op zaterdag 23 juni 2012 in NRC te lezen dat de leiders Merkel, Hollande, Monti en Rajoy elkaar ontmoet hebben in Rome. Ze spreken af dat er een groeipakket komt van 120 miljard euro. Het geld moet vrijkomen vanuit de Europese Investeringsbank (EIB) na een kapitaalsinjectie van 10 miljard euro en een hefboom; de EIB beleent een aantal malen het geïnjecteerde kapitaal. En dan komt het: de lidstaten moeten garanties verstrekken voor de EIB.

Europa is een veelvraat van garanties en ze heeft nooit genoeg.

Veel blijft onduidelijk

Helaas bevat de beschrijving in het rapport van de Rekenkamer geen nette optelsom tot de ruim 120 miljard euro die we uit de figuur afleiden.

Een andere hindernis is de risico-exposure aan het IMF. Het rapport van de Rekenkamer gaat uit van 2,3 miljard euro (p.37), terwijl DNB een heel ander bedrag noemt, namelijk 33 miljard euro (zie de tabel in de tweede figuur).

Ten derde noemt het rapport van de Rekenkamer soms grote bedragen aan potentiële garanties, zoals de 72,8 miljard euro (p. 36) die de ECB van Nederland kan claimen als het faliekant misgaat in de eurozone en de ECB het maximale verlies lijdt op de staatsobligaties die de ECB op de primaire en secundaire markt heeft opgekocht. Een ander schrikbarend hoog bedrag is de 150,6 miljard (25% van het BBP; p. 36) als ‘garantieplafond’ in het kader van de eurocrisis aan de fondsen EFSM, EFSF en IMF. Trekken we dat nog allemaal als Nederland? Waarom is niet van deze hogere bedragen uitgegaan bij de vaststelling van die ruim 120 miljard euro?

De subtitel van het rapport van de Rekenkamer is ‘Inzicht en beheersing’. Qua inzicht schort het er wat mij betreft nogal aan.

Risicomanagement

De Rekenkamer noemt een aantal generieke maatregelen om de risico’s uit hoofde van de externe garanties te mitigeren. Veel van deze beheersmaatregelen zijn echter afhankelijk van management door anderen dan de Nederlandse overheid: het verbeteren van de begrotingsdiscipline van de EU-lidstaten en het versterken van de economische beleidscoördinatie klinken erg ver weg.

Ook de terughoudendheid van het Ministerie van Financiën om toezeggingen te doen op de aanbeveling van de Rekenkamer om periodiek en integraal informatie te verschaffen over de risico’s als gevolg van garanties op de overheidsfinanciën (p. 15), stelt niet gerust.

Wat ik vooral mis is een systematische monitoring van garanties door de overheid. Dat begint met een eenduidig overzicht van de huidige bedragen (aansluiting met de opgave van DNB zou prettig zijn!), de exposures, de looptijden van de garanties, de garantieplafonds, de kansen dat de garanties ingeroepen worden, en de bedragen die dan worden verloren. Vervolgens zou de situatie in een beleidscyclus regelmatig geëvalueerd en bijgestuurd moeten worden.

Het is absurd dat er voor dergelijke bedragen geen eenduidig overzicht geboden kan worden en er geen sprake is van een expliciete beleidscyclus.

‘Inzicht en beheersing’? Qua beheersing schort het er wat mij betreft dus ook aan.

Hoe zit dit bij banken?

Een garantie is een ‘kredietachtig’ product. Enerzijds is het geen krediet en staat het niet op de balans, anderzijds loopt de bank risico erover en is er sprake van een blootstelling (‘exposure’) als de omstandigheden zodanig zijn dat de garantie wordt ingeroepen.

Banken dienen voor het risico dat eigen is aan hun leningen kapitaal aan te houden. De kapitaalsvereiste is afhankelijk van de PD (Probability of Default; kans op wanbetaling), LGD (Loss Given Default; verliespercentage bij wanbetaling) en EAD (Exposure at Default) van de lening.

Ten aanzien van ‘kredietachtige’ off balance sheet producten geldt dat deze omgezet worden naar leningen, waarna de kapitaalsvereiste kan worden bepaald. Dit gebeurt aan de hand van een CCF, een Credit Conversion Factor.

Het huidige Basel II akkoord is duidelijk over garanties: ze krijgen een 100% CCF (artikel 83(i)). Dat betekent dat voor garanties, in dezelfde mate als voor leningen op de balans, de kapitaalsvereiste moet worden bepaald. Het mes snijdt wel aan twee kanten. Als een bank een lening heeft verstrekt aan een tegenpartij en een derde heeft deze lening gegarandeerd, dan kan de kapitaalsvereiste voor deze lening worden verminderd, aangezien wordt meegewogen dat het risico is afgenomen als gevolg van de garantie door de genoemde derde partij. Basel II noemt dit credit risk mitigation.

Deze Basel II behandeling van garanties betekent dat het risico dat het afgeven van een garantie met zich meebrengt, wordt erkend en dat banken een adequate kapitaalsbuffer dienen aan te houden voor deze garanties, afhankelijk van PD, LGD en EAD.

De Basel II behandeling betekent ook dat de banken integraal en periodiek (per kwartaal) de risico’s uit garanties dienen te rapporteren in een voorgeschreven en gestructureerd Europees format (het zogenaamde Common Reporting Framework, ofwel COREP).

Waarom vallen bankierende overheden niet onder de Basel II regels?

Kijkend naar de Basel II regels voor garanties kunnen we niet anders concluderen dan dat de huidige, incidentele rapportages ten aanzien van de overheidsgaranties primitief zijn. Dat is vreemd, de gemoeide bedragen zijn immers gigantisch. Het klemt daarom des te meer dat de overheid zich niet wil committeren aan de periodieke en integrale monitoring. Waarom vallen bankierende overheden niet onder de Basel II regels?

 

Zie ook:

Horromeldingen van woede-economen

Geboren, de eurobond, op 29 juni 2012

Advertenties

Over Folpmers
Financial Risk Management consultant, manager van een FRM consulting department, bijzonder hoogleraar FRM

4 Responses to Garanties: waarom hoeft een bankierende overheid zich niet aan Basel II te houden?

  1. Pingback: Horrormeldingen van woede-economen « Folpmers

  2. Pingback: Geboren, de eurobond, op 29 juni 2012 « Folpmers

  3. Pingback: Negatieve outlook van Moody’s voor Nederlandse AAA rating komt niet als een verrassing « Folpmers

  4. Pingback: Pensioenplan Wientjes c.s rammelt: drie rovers en twee goudstaven « Folpmers

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s